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        鄧亞波:關于在我縣建立大調解工作機制有效化解社會矛盾的構想
        作者:南鄭縣人民法院法院院長 鄧亞波  發布時間:2015-01-21 09:32:32 打印 字號: | |

               大調解工作機制,是在黨委政府領導下,人民調解、行政調解、司法調解既各司其職又協調聯動,有效化解社會矛盾,維護群眾權益,促進社會和諧穩定的矛盾糾紛調處機制。

                 一、當前在我縣建立大調解工作機制的緊迫性、必要性和可行性

        近年來,隨著我縣改革開放的力度不斷加大,特別是“一江兩岸”發展戰略的加快實施,我縣經濟社會建設取得了前所未有的成績。隨著產業結構的進一步調整,城鎮化、工業化進程的不斷加快,有關土地侵權、房屋拆遷、安置補償、采礦權轉讓、環境污染、勞動爭議、醫療糾紛、交通事故損害賠償等糾紛也呈上升趨勢。這些多發易發的社會矛盾如果得不到重視并及時予以化解,就會影響社會穩定,制約經濟發展。特別是一些涉及民生的糾紛,極易引發群體性事件和個人極端事件,必須抓早、抓小、抓苗頭,確保在第一時間、第一現場得到妥善處置。當前,我縣還有許多舊有的矛盾糾紛,影響社會和諧穩定的風險依然存在,諸如國有企業破產改制、集體企業兼并倒閉、職工利益保護等出現的矛盾、農村磚廠因土地侵權引發的糾紛等。隨著我縣梁山新興建材工業園、碑壩礦產工業園區等建設的深入推進和房地產業的進一步興盛,新的矛盾,諸如土地征用、土地流轉、房屋拆遷、農村集體組織收益分配、宅基地、相鄰權等糾紛以及由此引發的信訪矛盾也將不可避免的增多。這些矛盾糾紛的預防和化解,僅憑政府和法院的力量是難以解決的。何況政府和法院在此類矛盾糾紛的化解中還有手段和效果的局限。因此,我認為,面對當前社會矛盾主體多元化、內容復雜化、規模群體化、方式極端化等特點,必須盡快在我縣建立黨委政府領導、法院主導、三調聯動、各界參與的社會矛盾大調解工作機制,真正做到哪里有人群哪里就有調解機構,哪里有糾紛哪里就有調解工作,力爭把矛盾糾紛化解在基層,化解在萌芽狀態。

        當前我縣建立大調解工作機制的有利條件已經具備。一是縣委政府近年來高度重視社會治安綜合治理和信訪維穩工作,在人、財、物上不斷加大投入;二是司法行政工作全面加強。特別是司法所建設,確定司法所為副科級建制,并實行一鎮一所,加大了對司法行政機關的物質裝備建設的投入,經費、車輛、辦公場所建設等保障機制已經建立,為司法行政機關宣傳法制、指導人民調解工作、預防和減少民事糾紛提供了有力支持;三是人民調解組織和行業調解組織建設不斷完善,民事糾紛的排查調處網絡基本形成。目前,我縣各鎮、村和社區居委會都設立了人民調解委員會,此外還設立了一些專業或行業的人民調解委員會,這些調解組織基本都做到了有機構、有人員、有辦公場所。特別是今年11日施行的《中華人民共和國人民調解法》為人民調解提供了法律依據。這部法律的頒布實施,對于及時、高效、妥善地解決民事糾紛和促進社會主義和諧社會的建設,必將發揮更加重要的作用;四是人民法院能動司法理念的確立和訴調對接的工作措施的落實,為建立大調解工作格局提供了司法保障。

                、人民調解、行政調解、司法調解的優勢和弊端

        在我國,解決爭議化解糾紛的方式主要有協商、調解、訴訟、仲裁等。一般法律關系明確、爭議不大的矛盾糾紛,通過當事人雙方自行協商就能解決。而法律關系復雜、爭議較大或當事人情緒對立的矛盾糾紛就需要由第三人主持雙方進行調解或由法院、仲裁機構進行裁決。就上述糾紛解決方式而言,協商和調解應該是當事人首選或應當由法院、政府等部門引導當事人選擇的最佳方式。因為用協商和調解的方式解決矛盾糾紛更加符合我國的國情、民情和傳統文化,更有利于從根本上消除紛爭、增進團結。而訴訟由于程序復雜、周期較長,加之“對簿公堂”很傷面子,老百姓都有厭訟的傳統。特別是被告一方,更容易產生對立情緒,不利于糾紛的化解。訴訟雖然可以“一錘定音”,但未必就能獲得最佳效果?!摆A了官司傷了感情”、“一場官司十年仇”說的就是這種現象。因此,“調解優先、案結事了”應當是化解各類矛盾糾紛應當堅持的基本原則。按照現行法律,我國調解制度主要包括法院調解、人民調解和行政調解三個部分。法院調解又稱司法調解、訴訟調解,是指法院在審理各類案件時,由法院主持,當事人平等協商,達成協議,從而解決糾紛所進行的活動。行政調解是指具有調解糾紛職能的國家行政機關根據國家政策、法律,以自愿為原則,在分清責任、明辨是非的基礎上,通過說服教育,促使雙方當事人互諒互讓,從而達成協議解決糾紛的活動。人民調解,是指在人民調解委員會的主持下,對民間糾紛當事人進行說服教育,規勸疏導,促使糾紛各方互諒互讓,消除紛爭的一種群眾性活動,是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。由以上三種調解的概念,可以看出,法院調解是人民法院的職權行為,是人民法院的一種審理活動,其形成的調解文書具有強制力。行政調解是國家行政機關的職權行為,形成的調解協議不具有強制執行的法律效力,其性質是合同。人民調解協議也不具有強制執行的效力,只有通過法院予以司法確認后才具有強制執行的效力。因此,三種調解方式各有優劣。由于人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為,具有主動、及時、就地化解矛盾糾紛、方法靈活、程序簡便、“不傷面子”的特點,為大多數當事人首選。它的不足在于:一是受人民調解員自身素質的影響,人民調解協議在合法性、公正性上往往容易出問題;二是由于人民調解協議不具有強制執行的法律效力,一方當事人反悔或不履行,另一方還得通過訴訟解決。因此,有的當事人為了能夠一次性解決糾紛便直接選擇了訴訟方式。通過訴訟手段解決爭議,能夠更大程度上保證裁判(調解)的合法性、公正性和權威性,拒不履行法院生效裁判和調解協議的,當事人可以申請法院依法強制執行,拒不執行情節嚴重的還可以罰款、拘留直至追究刑事責任。但訴訟也有它的弊端:一是程序繁雜,審理周期長;二是大多數群眾不愿意打官司,不管是原告主動發動官司,還是被告被動的應對官司,大都是當事人不得已而為之,特別是很多當事人及周圍群眾,不理解原被告地位平等,不接受看似很文明進步的訴訟方式。打官司丟人,尤其當被告更丟人的觀念短時間內難以改變。因此,當事人只要卷入官司,就很容易產生對立情緒。有理的得理不讓,無理的狡辯三分,甚至把法庭當成訴訟技巧的競技場,作虛假陳述、提供偽證、妨害作證等現象尤為突出,往往會干擾法庭做出客觀公正的裁判。而裁判是根據證據所證明的事實為依據的,有時候和客觀事實有差別,這樣又會導致當事人無休止的上訴、上訪,難以案結事了。即使再公正的裁判,很多當事人也會消極對抗、規避執行,從而造成執行難。而法院在裁判執行中強制手段的運用,往往會使一方當事人的財產或人身受到強制,極易產生對抗法院,仇視對方的心理。往往是裁判執行了,關系破裂了,舊的矛盾解決了,新的糾紛又產生了。因此,在全社會法制意識不強、法治程度不高、當事人之間經濟文化差異較大的現實背景下,用訴訟手段解決糾紛,并不是最佳選擇。當然法院調解雖然沒有裁判的弊端大,但畢竟還是在官司之中,打官司傷和氣的陰影仍然難以揮去。行政調解具有權威性、專業性強的特點,較之打官司更容易被群眾接受,但由于行政調解沒有專門的立法,加之行政機關調解民商事糾紛的積極性不高,主動性不強,實踐中行政調解的作用很難得到充分有效的發揮。

        綜上所述,人民調解、行政調解、訴訟調解各有優勢、各有弊端。如何整合調解資源,對社會矛盾進行及時、公正、有效的調處化解,只有通過“三調聯動”、“訴調對接”,才能揚長避短,優勢互補,走出一條既符合社情民意,又能推動和諧社會、法治社會建設的新路子。

             三、在我縣建立大調解工作格局的構想

             目前在我縣建立大調解工作機制首先要加強組織領導。成立“南鄭縣矛盾糾紛大調解工作領導小組”。組長由縣委常委、政法委書記擔任,副組長由政府分管司法行政工作的副縣長和縣法院院長擔任,成員由縣委辦、政府辦主任、縣綜治辦主任、法院副院長、信訪局、公安局、民政局、司法局、財政局、人社局、土地局、住建局、林業局、經貿局、衛生局、政府法制辦主要領導擔任。領導小組下設辦公室,辦公室設在縣綜治辦,綜治辦主任兼任辦公室主任。在各鄉鎮也成立類似機構。其次,完善大調解工作制度和機制。一是鼓勵和支持人民調解工作,充分發揮人民調解的基礎作用。由縣司法局負責指導全縣各鄉鎮、村民委員會、居民委員會、企事業單位設立人民調解委員會,并根據需要設立專門調解勞動爭議、醫療糾紛、交通事故損害賠償糾紛、農業承包合同等糾紛的人民調解組織,依法選好配強人民調解員??h政府依法應當對人民調解工作所需經費給予必要的支持和保障,對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵??h政府司法行政部門負責指導本行政區域的人民調解工作??h人民法院及其派出法庭對人民調解委員會調解民間糾紛進行業務指導。人民調解組織要充分發揮維穩“第一道防線”的獨特作用,圍繞黨委、政府關注的難點和人民群眾關心的熱點,及時化解各種矛盾糾紛。人民調解員同時兼任維穩綜治信息員和社情民意調查員,全面了解掌握轄區內社會矛盾糾紛。人民調解組織對一時解決不了的矛盾糾紛,應及時報告黨委、政府和有關部門;對調解不成、可能進入訴訟程序的,應當告知當事人處理途徑,并主動與有關部門、人民法院(庭)聯系、配合,幫助其解決問題;對隨時有可能激化或造成嚴重后果、影響社會穩定的,應立即采取必要措施進行緩解或疏導,并及時向有關方面反映。二是認真履行行政調解的職能職責。行政調解由各級人民政府負總責,政府法制部門牽頭,主體為政府行政部門(包括其他具有行政管理職權的組織)。政府行政部門要認真落實行政主管責任,充分運用調解的辦法處理行政糾紛和與行政管理相關的民事糾紛,著力解決影響社會穩定的突出矛盾糾紛。調解行政糾紛和相關民事糾紛,特別是有重大影響和涉及全局的矛盾糾紛,要組織相關職能部門和人民調解組織共同進行調解。對不愿進行行政調解或未達成協議的行政調解,要積極引導當事人運用行政復議、裁決等方式進行解決。對調解不成功或對行政復議和裁決結果不服的,應當告知當事人司法救濟權利和渠道,并主動配合人民法院幫助其解決問題。三是有效發揮司法調解的主導作用。司法調解由人民法院負責。人民法院要進一步拓展調解工作范圍,將調解工作從處理民事案件向處理行政案件、刑事自訴案件、刑事附帶民事訴訟案件等延伸,將調解工作貫穿于立案、審判、執行、信訪等全過程。大力推行巡回調解、邀請調解、委托調解,強化調解效果,最大限度提高調解結案率和調解協議的當庭履行率。對未經人民調解、行政調解的糾紛,應積極引導其先進行人民調解、行政調解。大力支持人民調解、行政調解的工作,加強對人民調解和行政調解的業務指導。對經人民調解、行政調解達成協議,自愿申請確認效力的,人民法院應依法及時審查,對符合法律規定的予以確認。四是完善“大調解”銜接配合機制??h社會治安綜合治理委員會及辦公室要切實擔負起組織協調和指導督促職責,推動“大調解”工作機制規范、高效運行。各部門及各調解組織要按照職責分工,認真做好矛盾糾紛調處工作。對法律關系單一、一個職能部門能夠解決的矛盾糾紛,由該職能部門負責解決;對法律關系復雜、涉及多個部門的復雜矛盾糾紛,由最初受理的部門邀請相關部門參與協調解決,協調不成的,提請“大調解領導小組”協調有關方面共同解決;建立健全人民調解、行政調解與司法調解的協調聯動機制、信息溝通機制和效力銜接機制,充分運用調解手段化解矛盾糾紛。建立健全決策咨詢、公開聽證、領導接訪、聯合接訪制度,從源頭上化解矛盾糾紛。按照職責分工,積極引導和規范各種民間調解及其他調解,有效發揮其在化解矛盾糾紛中的積極作用。

        當前,可以探索在法院系統建立“訴前調解工作體系”。訴前調解,顧名思義,就是在當事人向法院提出解決爭議的訴求前進行的調解,一般由法院引導當事人申請人民調解或由法院委托人民調解。近年來,法院訴訟案件逐年上升,涉訴信訪居高不下,加之法院案多人少、法官斷層的矛盾較為突出,使司法審判工作難以擺脫被動局面。因此,預防矛盾糾紛、訴前分流矛盾糾紛、指導各類調解組織訴訟外調處糾紛,就成了人民法院的當務之急。訴前調解工作,可以由法院主導,司法局配合,成立機構,明確職責,合理分擔,完善考核,減少訴訟案件,促進社會和諧。一是成立機構,提供保障。按照以上原則,在目前人民調解經費保障尚不到位的情況下,由法院提供辦公場所、業務經費,司法局安排人員并負擔報酬,在法院立案庭和基層法庭分別設立“訴前調解中心”和“訴前調解工作室”。由法院和司法局聯合成立“訴調對接工作辦公室”,由法院分管民事審判工作的副院長任主任、由司法局副局長任副主任、法院立案庭長、民一庭、民二庭庭長任成員,在“縣矛盾糾紛大調解工作領導小組”的領導下對訴前調解和訴調對接工作進行協調指導。訴前調解中心,由2名人民調解員(可以聘請退休法官、檢察官等)和1名法官助理、1名書記員組成。工作職責為:受理當事人直接申請其調處的糾紛、法院立案庭認為有必要在立案前先行由訴前調解中心調處的糾紛、法院業務部門委托其調處的訴訟案件;與有關人民調解委員會協調聯動對勞動爭議、拆遷補償、交通事故賠償、土地、山林、房屋權屬糾紛、群體性糾紛等進行聯調;指導“訴前調解工作室”的調解工作。在各法庭設立的“訴前調解工作室”由人民調解員1人、法官助理或書記員1人組成,按照所在法庭的管轄范圍負責本轄區內訴前調解工作。分別在法院立案庭和各基層法庭確定一名法官為“訴前調解指導員”,專門負責訴前調解工作的業務指導、審查、確認人民調解協議、行政調解協議的效力、指導本轄區人民調解委員會調處民間糾紛。二是加大宣傳力度,形成調解合力。由法院和司法局聯合主辦《訴調對接工作簡報》,宣傳憲法、法律,特別是新頒布的人民調解法,發布典型案例,總結和宣傳大調解工作經驗和成果。建立訴調對接工作聯席會議制度,靈通信息,交流經驗,制定對策,形成合力,不斷加大社會矛盾糾紛的排查化解力度。三是加強考核,推動訴前調解工作規范化、常態化。要把訴前調解和訴調對接工作分別納入綜治維穩和法院、司法行政部門的目標責任制考核之中,不斷完善制度和機制,真正做到矛盾糾紛調處工作有人抓、有人管、抓得實、管得好,堅決杜絕小事拖大、大事拖炸、民轉刑現象的發生,有效預防和控制群體性事件和個人極端事件,努力為南鄭經濟社會又好又快發展提供和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境。

         

        責任編輯:南鄭縣人民法院法院院長 鄧亞波
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